Supermarkten mogen sinds anderhalf jaar geen tabak meer verkopen. Sindsdien  duiken er nieuwe tabakswinkels op, deels met steun van de industrie. Ook duizenden ‘gemakswinkels’ – een vage categorie – mogen nog altijd tabak verkopen. Een vergunning is niet nodig. Ondanks politieke druk weigeren opeenvolgende kabinetten  die in te voeren. Waarom in hemelsnaam? ‘De tabaksindustrie won.’

 door Olaf Geurts, The Investigative Desk

In april 2023 trekken bewoners van Tuinwijk-Oost bij hun gemeente aan de bel. Een supermarkt in de Utrechtse woonwijk wil zijn magazijn ombouwen tot een tabakswinkel. Zo kan hij ook na 1 juli 2024, als supermarkten geen tabak meer mogen verkopen, sigaretten aan de man brengen.

De hartekreet van de buurtbewoners belandt op het bureau van de toenmalige Utrechtse wethouder, tegenwoordig staatssecretaris van Financiën, Eelco Eerenberg: ‘Ik dacht direct: wat is dit voor pervers mechanisme?’ Hoewel de overheid het aantal tabaksverkooppunten stevig wil terugschroeven, mogen ondernemers nog altijd nieuwe winkels openen. De D66-wethouder wordt er chagrijnig van: ‘Als de markt het gaat bepalen, dan bepaalt het grote geld. Dit vroeg om tegensturen.’

 In het diepste geheim bereiden zijn ambtenaren een verbod op nieuwe tabaksspeciaalzaken in Utrecht voor. In e-mails manen ze elkaar het plan buiten de publiciteit te houden uit angst dat ondernemers nog gauw nieuwe winkels openen. In juni 2023 is het verbod een feit. Het zal in ieder geval een jaar gelden, in afwachting van landelijke regels.

De juridische houdbaarheid van dit ‘voorbereidingsbesluit’ staat of valt met de komst van een landelijk vergunningstelsel voor tabaksverkoop. Eerder had de Tweede Kamer moties aangenomen die oproepen tot zo’n stelsel. Eerenberg krijgt van Maarten van Ooijen, toenmalig staatssecretaris van VWS, de indruk dat er werk van wordt gemaakt. De gemeente hoopt op een een-tweetje: Utrecht geeft de voorzet; VWS kan doorpakken.

Achter de schermen slaan VWS-ambtenaren echter een andere toon aan. Ze vinden het een sympathiek plan, maar zien juridische beren op de weg en zijn helemaal niet van plan om echt werk te maken van een vergunningstelsel. In oktober 2023 komt Van Ooijen met een Kamerbrief vol bezwaren tegen een vergunningstelsel. Het ‘categorisch uitsluiten’ van nieuwe tabaksverkooppunten zou zelfs ‘juridisch zo goed als onmogelijk’ zijn.

De gemeente Utrecht ziet de grond onder het verbod afbrokkelen. In maart 2024 trekt Eerenberg het ‘knarsetandend’ terug. ‘Ik ging balend naar huis. De tabaksindustrie won.’

Tabak op iedere straathoek

 Het verminderen van het aantal tabaksverkooppunten is een belofte uit het Nationaal Preventieakkoord uit 2018, waarin zeventig partijen afspraken maakten voor een gezonder Nederland. Een van die afspraken: een ‘rookvrije generatie’. In 2040 zou nog maar 5% van de volwassenen en 0% van de jongeren mogen roken.

Om dat te bereiken moeten mensen in ieder geval niet langer op elke straathoek tot roken verleid worden, zo is de gedachte. In 2019 telde Nederland nog zo’n 16.000 verkooppunten van tabak. Vanaf 2020 is er flink gesnoeid. In 2022 verdwenen ruim 5.500 tabaksautomaten. In 2024 vielen nog eens ruim 6.000 verkooppunten in supermarkten weg. Vanaf 2032 moeten ook tankstations en gemakswinkels, zoals Bruna en Primera, stoppen met tabaksverkoop. Die zal dan voorbehouden zijn aan speciaalzaken die alleen tabak, krasloten en tijdschriften mogen verkopen.

Maar tot 2032 mag iedereen nieuwe tabaksspeciaalzaken openen. Tussen 2021 en 2024 kwamen er al 656 tabaksverkooppunten bij, zo becijferde de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in april 2025. De vraag is dus waarom de opeenvolgende kabinetten de herhaalde oproepen van de Tweede Kamer om invoering van een vergunningstelsel hebben genegeerd. Is het inderdaad juridisch zo goed als onmogelijk? Op basis van Woo-documenten, kamerstukken en interviews zocht The Investigative Desk een antwoord.

Te duur, te complex

In 2020 hoopte toenmalig staatssecretaris Paul Blokhuis (ChristenUnie) van het Ministerie van VWS nog de supermarkten, tankstations en gemakswinkels over te kunnen halen om vrijwillig met de tabaksverkoop te stoppen. Hij was kansloos, zo bleek. De tankstations vertrouwden er niet op dat de supermarkten mee zouden werken. Er moest wetgeving komen. Onderzoeksbureau SEO kreeg de vraag om opties in kaart te brengen, inclusief die van een vergunningstelsel. Daar was ‘draagvlak’ voor en het kon ‘meerwaarde’ hebben, zo concludeerden onderzoekers in een rapport van juli 2020.

Ambtenaren van VWS raadden het echter af, zo is te lezen in een interne memo uit oktober 2020. Een vergunningstelsel zou ‘niet eenvoudig’ in elkaar te zetten zijn, de vergunninguitgifte zou tot een ‘administratieve last’ leiden en er zouden onvermijdelijk mensen bezwaar aantekenen tegen besluiten, met rechtszaken tot gevolg. Kortom: veel werk voor volgens de ambtenaren ‘beperkte effectiviteit’. Intussen schetsten ze op ‘ontbijtservetjes’ de contouren van het bovenbeschreven afbouwpad tot 2032, zo is te lezen in een interne mailwisseling.

Blokhuis volgde het advies van zijn ambtenaren en accepteerde zo dat de markt tijd en ruimte zou krijgen om nieuwe kanalen te openen. In november 2020 schreef hij in een Kamerbrief dat voor een vergunningstelsel ‘weinig tot geen steun’ zou zijn. Dat de regering mede vanwege de ‘enorme administratieve lasten’ afzag van een vergunningstelsel, zoals uitgelegd staat in een wetstoelichting uit juli 2023, zei hij er niet bij. 

En de juridische obstakels die Blokhuis’ opvolger Van Ooijen van stal haalde? Een vergunningstelsel is juridisch best mogelijk, concludeerden VWS- en EZ-ambtenaren in 2023 tijdens de voorbereiding van Van Ooijens Kamerbrief. Wel kost het, vanwege Europese regels, ‘de nodige inzet en capaciteit’ en brengt het ‘administratieve lasten’ en ‘juridische procedures’ met zich mee.

De ambtenaren adviseerden de staatssecretaris om zijn afwijzing niet zo te framen, zo blijkt uit een interne e-mail: ‘Het klinkt een beetje als: we doen het maar niet, want straks levert het nog werk op.’ Dus worden last minute alsnog wat juridische kanttekeningen toegevoegd. 

Dat wat uiteindelijk weggezet wordt als onmogelijk, was inderdaad juridisch onhoudbaar, zegt Annemarie Drahmann, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht, tegen The Investigative Desk. Van Ooijen had het over verkoopvergunningen die onbeperkt geldig zouden zijn en die zijn in de EU niet toegestaan. Drahmann: ‘Om de zoveel tijd moeten ook nieuwe ondernemers de kans krijgen om een markt te betreden.’ Dat kan met vergunningen voor bepaalde tijd, die na afloop opnieuw verdeeld worden. Zo is het bijvoorbeeld ook geregeld voor marktkramen.

Wat een vergunningstelsel zou kosten, is nooit in kaart gebracht, bevestigt VWS in antwoord op vragen van The Investigative Desk. Het ministerie vroeg het onderzoeksbureau SEO wel om in te schatten hoeveel supermarkten een tabakswinkel zouden openen: 800, becijferde het bureau. Blokhuis noemde het een ‘onwenselijk’ neveneffect, maar het woog niet op tegen de afname van het totaal aantal verkooppunten. Overigens bleek uit onderzoek van The Investigative Desk dat dit getal van 800 door de supermarktbranche zelf was opgeklopt. In de praktijk is het aantal supermarkten de afgelopen jaren gegroeid, en zijn er alleen enkele tientallen buurtwinkels verdwenen. 

Uitwijk naar het buitenland

Inmiddels zijn er, anderhalf jaar na het wegvallen van de supermarkten, nog ruim 4.200 tabaksverkooppunten in Nederland, zo concludeerde SEO eind 2025. Ook vorig jaar kwamen er weer nieuwe tabaksverkooppunten bij, maar tegenover de stijging van het aantal tabakswinkels stond een ongeveer gelijke afname van het aantal bemande tankstations en tabakverkopende gemakswinkels.

Na het verkoopverbod voor supermarkten verwachtten sommigen dat rokers massaal hun weg zouden vinden naar overgebleven tabaksverkooppunten. Maar dat kwam niet uit,  vertelt Christel Teeuwen, algemeen directeur van Primera, met ruim 550 winkels de grootste keten van tabaks- en gemakswinkels van Nederland. ‘We verwachtten ongeveer 180 extra klanten per winkel per dag, maar dat werden er uiteindelijk 85.’

De accijnsverhogingen van voorjaar 2024, van 11 naar 24 procent, hebben rokers doen uitwijken naar het buitenland. Waar in 2023 nog 38 procent van de tabaksproducten van rokende Nederlanders uit het buitenland kwam, is dat in 2024 opgelopen naar ruim 60 procent, zo schat de Rijksdienst voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) op basis van een enquête onder rokers. De douane ziet een vergelijkbare trend.

Een helpende hand

Die uitwijk remt uiteraard de winstgevendheid van nieuwe Nederlandse tabakswinkels. Maar de tabaksindustrie staat klaar om deze op te krikken. De NVWA probeerde enkele jaren geleden een stokje te steken voor financiële steun van tabaksfabrikanten aan winkeliers. Dergelijke ‘verkoopbonussen’ druisten volgens de toezichthouder in tegen het tabaksreclameverbod. De rechter oordeelde hier in februari 2024 echter anders over en veegde de opgelegde boetes van tafel. De weg voor financiële steun aan winkeliers bleef  open.

Een van ‘s werelds grootste sigarettenfabrikanten, Philip Morris, bekend van het sigarettenmerk Marlboro, zit dan ook niet stil. In reactie op het verkoopverbod voor supermarkten wil het bedrijf zijn netwerk van ‘premium dealers’ op ‘strategische locaties’ flink uitbreiden, zo is te lezen in jaarverslagen. In 2024 moest dit netwerk groeien van 51 naar 112 locaties. Ook heeft Philip Morris het verkooppersoneel voor de Nederlandse markt de afgelopen jaren flink opgeschroefd: van 54 in 2019 naar 125 in 2023, aldus jaarverslagen.

Deze premium dealers en dit verkooppersoneel houden zich vooral bezig met de verkoop van nieuwe nicotineproducten, laat een woordvoerder van het bedrijf weten in reactie op vragen. Of de premium dealers ook financiële steun ontvangen, wil men niet zeggen, maar dat Philip Morris winkeliers helpt bij het openen van nieuwe winkels, onthulde het vakblad Distrifoods in 2024. Zowel met financiering als met de winkelinrichting.

Het plan van Primera

Ook Primera reageerde op het verkoopverbod in supermarkten. Deze coöperatie werd in de jaren ‘90 door drie Nederlandse tabaksfabrikanten opgericht om verkopers van hun producten te ondersteunen.

De drie fabrikanten zijn inmiddels opgegaan in British American Tobacco, het bedrijf achter onder andere het sigarettenmerk Lucky Strike, dat 35 procent van de stemmen in de coöperatie heeft, en Scandinavian Tobacco Group, met 5 procent van het stemrecht.

Omdat de meeste Primera’s geen speciaalzaken zijn, mogen de iconische winkels vanaf 2032 geen tabak meer verkopen. Een deel zal zich dan volledig focussen op andere producten, zoals cadeaukaarten en boeken, en diensten, vertelt algemeen directeur Teeuwen.

Voor  ondernemers die de tabaksinkomsten niet kunnen missen, heeft Primera samen met de twee tabaksbedrijven Volado opgericht, een keten van tabaksspeciaalzaken die ook na 2032 nog sigaretten mogen verkopen. Directeur Christel Teeuwen noemt het een ‘landingsbaan’ voor Primera-eigenaren die  de sigarettenverkoop nodig hebben om rond te  komen.

Hoeveel Primera-winkeliers de overstap gaan maken naar de nieuwe keten, kan Teeuwen nog niet zeggen. Eerder zei Volado-directeur Geert Kuipers dat er voor 2032 zo’n 250 vestigingen zullen komen. De teller staat nu (april 2026) pas op zestien. Op den duur zullen British American Tobacco en Scandinavian Tobacco niets meer te maken hebben met Primera en alleen nog stemrecht houden in Volado.

De rokende generatie

Begin 2024 concludeerde het RIVM  dat de doelen uit het Nationaal Preventieakkoord met het daarin gekozen afbouwpad niet gehaald zullen worden. Dit pessimisme wordt bevestigd door SEO, dat schat dat het aantal rokers een half jaar na ingang van het supermarktverbod met een minimale 23.000 was afgenomen, op een totaal van zo’n 2,5 miljoen.

In Utrecht is het aantal tabakswinkels aan de Amsterdamsestraatweg inmiddels verdubbeld, van drie naar zes, zo schreef het AD in juni 2025. Extra instrumenten om de opmars van tabaksverkooppunten te stuiten heeft wethouder (tot februari 2026) Eerenberg nooit gekregen: ‘Nu gaat geld verdienen nog altijd boven onze gezondheid.’ In een Kamerbrief van december 2025 van het kabinet-Schoof staat nog eens uitgelegd dat, alhoewel een vergunningenstelsel juridisch inderdaad mogelijk is, er nog altijd veel werk mee gemoeid is. De beslissing om er toch werk van te maken is overgelaten aan het huidige kabinet.